市委政策研究室

文化旅游產(chǎn)業(yè)作為21世紀的“朝陽產(chǎn)業(yè)”，被譽為“無煙工業(yè)”、“綠色經(jīng)濟”，是一項市場化程度高、社會屬性強、公共產(chǎn)品比重大的綜合性產(chǎn)業(yè)。在當前全省轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的大前景下，促進我市文化旅游業(yè)快速發(fā)展，使資源優(yōu)勢迅速轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，助力全市轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展，顯得尤為重要。而促進文化旅游業(yè)快速發(fā)展的關(guān)鍵在于深化體制改革。近日，我們圍繞這一課題，深入霍州、洪洞、吉縣和鄉(xiāng)寧等縣（市）進行了調(diào)研，獲得了一些啟示。

一、全市旅游業(yè)體制改革進程

目前，我市擁有景區(qū)景點37處，接待游客的18處，正在完善中的19處。其中，體制未改仍屬于非企業(yè)經(jīng)營性質(zhì)的32處，占總數(shù)的86.49%，主要是文物系統(tǒng)、林業(yè)系統(tǒng)、建設(shè)系統(tǒng)等相關(guān)單位的事業(yè)單位。剛剛邁出旅游體制改革步伐的2處，分別是霍州七里峪景區(qū)和洪洞廣勝寺景區(qū)，其分別與霍州煤電集團和山西陸合集團簽訂了景區(qū)開發(fā)協(xié)議。旅游體制改革成功的1處，洪洞大槐樹景區(qū)，其2005年改制以來，客流量及經(jīng)濟效益連年大幅遞增，2006年接待游客量達67.36萬人次，2012年達122.48萬人次，比2006年增長了81.83%，門票收入達2736萬元，比2010年增長了32.55%。起步就屬于企業(yè)經(jīng)營性質(zhì)的2處，分別是鄉(xiāng)寧云丘山景區(qū)，由鄉(xiāng)寧縣煤炭企業(yè)家張連水于2004年投資開發(fā)，并于2011年9月正式全面運營；吉縣人祖山景區(qū)，由洪洞舜風煤業(yè)于2012年投資開發(fā)，并預計在2014年7月對外開放。
    從調(diào)研中，可以清晰的看到，我市改制成功的洪洞大槐樹景區(qū)起步就屬于企業(yè)經(jīng)營性質(zhì)的鄉(xiāng)寧云丘山景區(qū)和吉縣人祖山景區(qū)（正在建設(shè)中），都已成功走上了企業(yè)化管理、市場化運作的軌道。這些景區(qū)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離以后，景區(qū)的開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營管理均發(fā)生了質(zhì)的飛躍，無論是接待游客量還是旅游消費收入，都呈現(xiàn)逐年持續(xù)增長趨勢，各方面均明顯優(yōu)于沒有改制，屬于事業(yè)單位性質(zhì)的景區(qū)。尤其是洪洞大槐樹景區(qū)通過改制，真正從過去那種大鍋飯的滯后局面，迅速步入高起點規(guī)劃、大資金投入、跨區(qū)域宣傳、充滿活力的良性發(fā)展軌道，實現(xiàn)了社會效益與經(jīng)濟效益雙豐收。

二、制約我市文化旅游業(yè)發(fā)展的因素分析

我市未改制景區(qū)景點仍占多數(shù)，嚴重制約著文化旅游業(yè)的發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
    （一）機構(gòu)設(shè)置不科學，體制機制不順。目前，全市有86.49%的景區(qū)景點仍然延用著計劃經(jīng)濟時代事業(yè)單位和管理體制，與當前市場經(jīng)濟的發(fā)展不相匹配，普遍存在著守住攤子，不求發(fā)展，不謀創(chuàng)新，管理缺乏活力等問題。在行業(yè)管理上行政主管部門也較混亂，如縣級旅游管理機構(gòu)，有的旅游與文物合并，有的旅游與文化合并，有的叫旅游局，有的叫文物旅游局，有的叫文化旅游中心等?；糁菔兄饕腥齻€景區(qū)，分別是七里峪、陶唐峪和霍州署，而它們又分別隸屬于不同的管理部門，七里峪景區(qū)，歸霍山景區(qū)管委會；陶唐峪景區(qū)，歸霍州市旅游局；霍州署衙，歸霍州市文物局，這樣的管理體制無法統(tǒng)籌現(xiàn)有的旅游資源，不利于景區(qū)旅游資源的挖掘、開發(fā)和宣傳。七里峪景區(qū)還存在著多頭管理的現(xiàn)象，對其具有管理權(quán)的單位還有太岳林局、霍州旅游開發(fā)領(lǐng)導組、霍州煤電集團，這些管理部門中霍山景區(qū)管委會的職能與霍州市旅游局的職能重疊。這樣的管理與運行機制，起步就是一個畸形，把有限的旅游資源條塊分割，難以整合，極不利于景區(qū)的規(guī)劃、開發(fā)、管理與經(jīng)營。
    （二）部分景區(qū)人員臃腫，難以生存。洪洞蘇三監(jiān)獄是自收自支的事業(yè)單位，總面積610平方米，2012年接待游客10萬人次，門票收入120萬元，但蘇三監(jiān)獄景區(qū)現(xiàn)有工作人員多達120人，整個景區(qū)的面積都裝不下這么多工作人員，而且這么多的工作人員中，旅游專業(yè)人員非常少。為了從有限的門票收入中分攤出用于景區(qū)宣傳、維修、管理等費用，景區(qū)將現(xiàn)有的120名工作人員分為三班，進行年輪班制，沒有輪到班的每月僅發(fā)200元生活補助。廣勝寺景區(qū)現(xiàn)有工作人員也多達148人，工資收入水平都不高。有限的門票收入，較低的工資收入，不僅難以引進旅游專業(yè)人才，更難調(diào)動起景區(qū)現(xiàn)有工作人員的積極性，阻礙了景區(qū)景點的發(fā)展。
    (三)  挖掘資源深度不夠，缺乏精品線路。
    我市文化旅游資源雖然十分豐富，但是景區(qū)景點多以小而散為主，缺乏主打的精品線路，開發(fā)利用總體缺乏深度，層次不高,有待于進一步深度挖掘與整合開發(fā)。尤其對景區(qū)文化內(nèi)涵和地方特色的挖掘不夠,導致開發(fā)的旅游景區(qū)主題特色不鮮明，展示手段單調(diào)，僅僅停留在一般觀光型旅游上，參與性、娛樂性、陶冶性情的高檔次旅游項目較少，沒有打造成精品，也沒有形成規(guī)模。與同類城市相比，競爭力較弱，對游客的吸引力也十分有限，雖個別景區(qū)景點“一枝獨秀”，但整體沒有形成“百花齊放”，也沒有形成精品線路，也就形不成“吃住行游購娛”的旅游圈，很多游客都是路過或是順便來觀光，在我市過夜的游客量較少。景區(qū)景點還是單打獨斗，依賴“門票經(jīng)濟”，這與當前旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢不符，導致對經(jīng)濟的拉動作用大打折扣，因而旅游的綜合效益十分有限。還有些景區(qū)主題定位不準確，在開發(fā)利用過程中存在著重開發(fā)、輕規(guī)劃現(xiàn)象,特別是在景區(qū)的開發(fā)初期,建設(shè)的自發(fā)性、隨意性明顯,顯得較為散亂，對景區(qū)的資源造成浪費與破壞，可持續(xù)發(fā)展后勁明顯不足。
    （四）專業(yè)人才缺乏,從業(yè)人員素質(zhì)不高。
    據(jù)統(tǒng)計，我市直接或間接從事旅游工作的人員總數(shù)已達4萬余人，約占全市就業(yè)總?cè)藬?shù)的3%。與同類城市相比，旅游業(yè)就業(yè)人數(shù)占就業(yè)總?cè)藬?shù)的比例偏低。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，這些從業(yè)人員學歷不高，缺少專業(yè)知識，整體素質(zhì)有待加強，而且他們中真正學旅游專業(yè)出身的很少，大部分是從其他專業(yè)、行業(yè)中轉(zhuǎn)過來的，因缺乏專業(yè)知識，其工作效果并不理想，主要表現(xiàn)為業(yè)務知識不系統(tǒng)、行為不合規(guī)范、管理水平低下等，導致旅游服務質(zhì)量不高，無法適應市場競爭的需求。
    （五）產(chǎn)品開發(fā)不夠，基礎(chǔ)設(shè)施落后。
    目前,我市旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已粗具規(guī)模,但基本上處于初級化階段。旅游產(chǎn)品開發(fā)程度較低,大部分景區(qū)景點開發(fā)形成的產(chǎn)品處于低層次、初級化的狀態(tài)。一些具有壟斷的獨特資源,由于開發(fā)深度不夠,旅游產(chǎn)品、旅游項目等配套程度差,缺乏內(nèi)涵式發(fā)展，嚴重削弱了其應有的影響力,沒有占據(jù)足夠的市場份額，如壺口瀑布景區(qū)。同時，旅游的基礎(chǔ)設(shè)施也比較落后，具有一定規(guī)模的旅游住宿、餐飲等設(shè)施分布不均、檔次不高、數(shù)量不足，尤其是一些旅游景區(qū)內(nèi)的道路、縣城到景點、景點到主要交通干線的公路路況不好。

三、推進文化旅游業(yè)發(fā)展的對策與建議

綜上所述，我市大多數(shù)景區(qū)的管理體制和運行機制已成為阻礙旅游業(yè)進一步發(fā)展的制約，要按照“旅游是龍頭，文化是靈魂，景區(qū)景點是支撐”的發(fā)展思路，重點從以下幾個方面進行改革，以適應旅游業(yè)快速發(fā)展的需要。
    （一）加快旅游體制改革步伐，盡快理順體制機制。一方面要加快旅游行政管理體制改革。建議在我市盡快推進旅游景區(qū)景點政企分開，切實實行公司化管理，使所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，真正把景區(qū)景點的經(jīng)營權(quán)放手市場，進行市場化運作。各縣（市、區(qū)）要弱化對景區(qū)景點的直接經(jīng)營和管理，強化對旅游景區(qū)景點的監(jiān)督和服務職能。要進一步整合與旅游相關(guān)的職能部門，如：文化、旅游、文物等與旅游業(yè)相關(guān)的部門可以合并為一個部門，對轄區(qū)內(nèi)旅游文化資源進行統(tǒng)一管理。要進一步創(chuàng)新落實省委關(guān)于“縣級黨委常委、宣傳部長可兼任同級政府黨組成員或任副縣長，分管文化工作”的要求，更好地促進當?shù)匚幕c文物、旅游融合發(fā)展。另一方面要迅速建立起適應市場經(jīng)濟規(guī)律的景區(qū)管理運行機制。打破景區(qū)景點舊的運行機制，引入現(xiàn)代企業(yè)管理機制，建立企業(yè)運行模式，形成產(chǎn)權(quán)明晰、責權(quán)明確、自主經(jīng)營、自負盈虧的運行機制，使景區(qū)景點的經(jīng)營走上企業(yè)化管理、市場化運作之路。創(chuàng)新未改制景區(qū)景點的投資機制，對經(jīng)營權(quán)以租賃、股份制改造、民營買斷等方式進行轉(zhuǎn)讓，從而拓寬融資渠道，解決體制機制不活，長期依賴政府投資，景區(qū)建設(shè)滯后等難題。
    （二）深挖文化資源內(nèi)涵，促進文化旅游深度融合。旅游業(yè)是一個文化性很強的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，同時也是一個經(jīng)濟性很強的文化產(chǎn)業(yè)。旅游的文化本質(zhì)特征必然要求在旅游業(yè)發(fā)展過程中深挖旅游資源文化內(nèi)涵，優(yōu)先發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，用先進文化引領(lǐng)旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。我市有著深厚的文化底蘊，文物、古跡、名勝、民俗、戲劇等文化資源數(shù)不勝數(shù)，這些獨特的文化資源是吸引游客，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)要素，也是促進文化產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)深度融合、共同發(fā)展的基礎(chǔ)。要通過對這些資源的深度挖掘，整合利用，開發(fā)出既有文化內(nèi)涵又適用于旅游推銷的文化旅游產(chǎn)品。這樣既能使民俗風情、傳統(tǒng)技藝和民間藝術(shù)等傳統(tǒng)文化資源得以保護和延續(xù)，又能夠吸引游客、開辟商機，實現(xiàn)文化保護和旅游業(yè)開發(fā)的雙贏，達到“以文促旅，以游養(yǎng)文”的目的。
    （三）創(chuàng)新旅游宣傳促銷手段，提升知名度和影響力。據(jù)有關(guān)研究表明，旅游者對于目的城市的選擇具有明顯的非理性和隨機性，依賴于其對該城市旅游形象的認知水平，往往受其所掌握的旅游信息所影響。因此，對于旅游而言，宣傳促銷既是擴大旅游品牌知名度又是廣泛招徠游客的重要手段。一是確定宣傳主題。云南的旅游形象是“七彩云南——奇山異水，民族風情”；山東是“走近孔子，揚帆青島”；大連是“浪漫之都”；晉城是“晉善晉美，盡在晉城”。我市缺乏這方面的研究定位和策劃，各景區(qū)也缺乏這種意識，打不出能夠代表臨汾形象、簡明扼要、富有誘惑力的主題形象，未形成品牌，因此在旅游市場上臨汾的特色不明朗，品牌不突出，這需要認真研究。二是創(chuàng)新宣傳手段。隨著立體傳媒的迅速發(fā)展，通過報紙、雜志、傳單、廣告等傳統(tǒng)的平面?zhèn)髅綄β糜芜M行宣傳，已不能適應人們當前傳遞信息、搜集信息、接受信息的需要，必須借助影視、互聯(lián)網(wǎng)、微博、微電影、手機報等時尚立體媒體，進行大力度宣傳。尤其是旅游微電影，其以成本低、周期短、投放快，故事性、互動性強等特點，使得網(wǎng)友樂于觀看進而轉(zhuǎn)發(fā)，成為旅游宣傳營銷的新手段。三是要注重整合宣傳。我市的景區(qū)景點小、多、散，特別要注重整體包裝，整體宣傳，組合促銷。要將我市的景區(qū)景點與市外省外的旅游精品組合起來，形成整體形象，捆綁式促銷，制造轟動效應，提高知名度和影響力，力求資源共享、客源互流、優(yōu)勢互補、合作共贏。
    （四）拓展旅游產(chǎn)品體系，優(yōu)化旅游收入結(jié)構(gòu)。當前我市各個景區(qū)景點全部以“門票經(jīng)濟”為主，國內(nèi)外旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地方，已由“門票經(jīng)濟”為主逐漸向主要依靠其他旅游消費收入為主過渡，門票收入在旅游收入中的比例在不斷弱化。美國黃石國家公園門票的收入只占公園全部收益的6.7%，極低的票價背后是吸引游客流連忘返產(chǎn)生的巨大消費。廣東珠海圓明新園實施“免票”模式，免門票前圓明新園面臨著客源、收入增長乏力的瓶頸，年均接待量僅為70萬人次左右，門票收入所占比例約為75%；而免票后，僅春節(jié)黃金周7天，客流量就高達67.5萬人次，物業(yè)租賃、自營船隊項目、餐飲等收入均有大幅提升。因此，要不斷拓展旅游產(chǎn)品體系，開發(fā)旅游消費項目，增加旅游消費在旅游收入中的比重。一是注重產(chǎn)品的文化性和創(chuàng)造性。一個地區(qū)、一個景區(qū)的旅游產(chǎn)品是代表這個地區(qū)和景區(qū)的文化和品味，要創(chuàng)意新穎獨特、便于攜帶、時尚性強，同時要突出地方特色，使其成為既具有旅游紀念意義，又適應市場需求，游客喜聞樂見的產(chǎn)品。二是注重產(chǎn)品的紀念性和實用性。所以，設(shè)計旅游產(chǎn)品要凸顯本土文化內(nèi)涵、傳統(tǒng)工藝和區(qū)域元素符號，使其成為既有觀賞價值和實用價值，又有紀念價值的精品環(huán)保旅游產(chǎn)品。三是注重產(chǎn)品的工藝性和技術(shù)性。工藝性和技術(shù)性，是保持本土特色、發(fā)揚優(yōu)秀民族文化的核心，也是產(chǎn)品符合國內(nèi)外技術(shù)質(zhì)量標準和安全標準的關(guān)鍵所在。旅游產(chǎn)品要體現(xiàn)傳統(tǒng)與現(xiàn)代工藝的共同點和關(guān)聯(lián)點，要把傳統(tǒng)工藝與現(xiàn)代技術(shù)有機結(jié)合起來。
    （五）積極引進旅游專業(yè)人才，提升服務軟實力。旅游業(yè)是一個特殊的綜合性服務行業(yè),不僅要求從事旅游服務與管理的人員具有廣博的知識面,而且要擅長人際交往,能夠為五湖四海的人提供優(yōu)質(zhì)服務。因此旅游專業(yè)人才的培養(yǎng)和引進必須適應現(xiàn)代旅游業(yè)的發(fā)展,優(yōu)化知識結(jié)構(gòu),重視實踐技能,提高思維水平,增強應變能力。一要重視員工的教育培訓。旅游企業(yè)要把旅游人才培養(yǎng)、職業(yè)培訓和人才引進列入企業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，有計劃地選派各類業(yè)務骨干，尤其是旅游企業(yè)中高層管理人員及導游，到旅游發(fā)達地區(qū)和國家學習深造，吸收他們的先進理念和成功做法，同時，積極引進高層次經(jīng)營管理和專業(yè)領(lǐng)軍人才，逐步形成崗位培訓、送出去、引進來相結(jié)合的旅游人才隊伍建設(shè)新格局。二是重視加強與高校合作培養(yǎng)人才。旅游企業(yè)要積極配合山西師范大學、臨汾職業(yè)技術(shù)學院等院校進行人才培養(yǎng)，對學生實習敞開大門,與學校聯(lián)系建設(shè)旅游專業(yè)學生的實習基地。
    （六）制定扶持政策，加大扶持力度。一是設(shè)立旅游業(yè)發(fā)展專項基金。建議市縣兩級財政每年安排一定數(shù)額的旅游業(yè)發(fā)展專項資金，并按財政收入增長比例逐年同步遞增，主要用于全市旅游規(guī)劃修編、重點旅游項目補助、旅游配套設(shè)施建設(shè)、旅游總體形象宣傳、旅游客源市場拓展、旅游人才培訓、旅游商品開發(fā)、旅游各項獎勵等方面的補助。二是給予旅游項目用地、稅費等方面優(yōu)惠。對直接投資開發(fā)自然生態(tài)和民族文化資源類旅游文化建設(shè)項目，按有關(guān)規(guī)定供地，待項目建成營運后，土地出讓金等額獎勵給投資企業(yè)。對新建的非政府性資金投資旅游項目，固定資產(chǎn)投資達到一定數(shù)額以上，并按規(guī)定按時繳納稅費的，建設(shè)期間所繳納稅收按年度獎勵給投資企業(yè)等。三是加大旅游行組團來臨獎勵力度。建議市政府盡快出臺《臨汾市大宗旅游接待獎勵辦法》，對年接待團隊住宿人數(shù)達到一定數(shù)額的酒店，年接待游客人數(shù)達到一定數(shù)額的景區(qū)景點和組織包機團隊、專列團隊、大巴團隊到臨旅游人數(shù)達到一定數(shù)額的旅行社等旅游組織及相關(guān)人員，分別給予一定數(shù)額的獎勵。市財政局與市旅游局聯(lián)合成立獎勵審核領(lǐng)導組，負責對各項獎勵措施的審批與獎金兌現(xiàn)等工作。
    展望“十二五”，我市文化旅游業(yè)表現(xiàn)出強勁的發(fā)展?jié)摿?，以“黃河魂·中華根·堯鄉(xiāng)韻”為主題，以“一帶五區(qū)一線十點”建設(shè)為總抓手的文化旅游精品景區(qū)及線路的打造、特色品牌產(chǎn)品的開發(fā)、綜合服務保障體系的建設(shè)正在形成，文化旅游資源優(yōu)勢向文化旅游產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢正在轉(zhuǎn)變，文化旅游業(yè)正在成為全市的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，為實現(xiàn)率先轉(zhuǎn)型、全力跨越，建設(shè)文明開放、富裕和諧新臨汾提供強有力的支撐。