改革與法治如鳥之兩翼，車之兩輪。為改革立法、為轉(zhuǎn)型護航，山西用“1+X”立法組合拳為全面深化改革攻重點、破難點、疏堵點，讓高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展蹄疾步穩(wěn)。

　　隨著山西改革進入攻堅期和深水區(qū)，改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有，矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)之多前所未有。山西向?qū)嵺`要答案，用創(chuàng)新求突破，在法治的引領(lǐng)下推進改革，在法治的框架內(nèi)規(guī)范改革。山西的轉(zhuǎn)型綜改事業(yè)在法治的護航下必將行穩(wěn)致遠。

　　創(chuàng)造性推出“三部曲”工作法

　　在轉(zhuǎn)型綜改“1+X”立法組合拳中，有一項《山西省開發(fā)區(qū)條例》。針對這部法規(guī)的出臺，省人大常委會創(chuàng)造性地推出了“三部曲”工作法。

　　第一步，2017年為管理改革試點區(qū)域作出《關(guān)于山西轉(zhuǎn)型綜合改革示范區(qū)行政管理事項的決定》;第二步，從2018年開始，深入總結(jié)試點經(jīng)驗，推廣全省，作出《關(guān)于在全省省級以上開發(fā)區(qū)推廣綜改示范區(qū)授權(quán)經(jīng)驗的決定》;第三步，出臺開發(fā)區(qū)條例，并在省十三屆人大二次會議上審議通過?！皟蓻Q定一條例”的出臺，有效保障了開發(fā)區(qū)有權(quán)辦事、有責(zé)辦事。

　　省人大常委會法工委主任蔡汾湘介紹，開發(fā)區(qū)是山西轉(zhuǎn)型發(fā)展的主戰(zhàn)場。2017年2月，太原、晉中在4個國家級開發(fā)區(qū)、3個省級開發(fā)區(qū)、1個產(chǎn)業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)上，成立了山西轉(zhuǎn)型綜合改革示范區(qū)。綜改示范區(qū)怎么運作、怎么管理，在法律上沒有明確的上位法規(guī)定。在這種情況下，省人大常委會根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，依法授權(quán)作出《關(guān)于山西轉(zhuǎn)型綜合改革示范區(qū)行政管理事項的決定》，這個決定解決了綜改示范區(qū)在土地、用人機制等方面的法律空白，把開發(fā)區(qū)的建設(shè)納入了法治化軌道。

　　蔡汾湘說，分三步走的工作思路，正是體現(xiàn)了科學(xué)立法的基本精神和要求，也是做到了邊謀劃、邊實踐、邊總結(jié)，循序漸進制定法規(guī)，以確保開發(fā)區(qū)的健康發(fā)展。

　　創(chuàng)制性立法探索創(chuàng)新之路

　　山西作為全國唯一一個全省域、全方位、系統(tǒng)性的國家資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗區(qū)，被賦予了先行先試的權(quán)利。這就意味著，很多改革沒有先例和經(jīng)驗可循。立法也是如此，需要探索創(chuàng)新之路。

　　如何創(chuàng)新立法?省人大法制委員會主任委員趙建平說，首先要從實踐中要答案。為此，他們深入轉(zhuǎn)型綜改的第一線，進行了5次詳細的調(diào)查研究。通過調(diào)查研究和分析研判，提出兩種解決方法：第一是根據(jù)山西的實際情況，在國家沒有上位法規(guī)定的情況下，進行自主性的創(chuàng)制性立法。第二是在國家有上位法的情況下，再根據(jù)我省的實際情況，進行細化、量化和補充。

　　蔡汾湘說，創(chuàng)新不等于突破?！?+ X”組合拳中，雖然很多法規(guī)都是先行先試的創(chuàng)制性法規(guī)，但都必須確保符合上位法規(guī)定，這是底線。他舉例說，我省去年出臺的《山西省警務(wù)輔助人員條例》，國家沒有這方面相應(yīng)的法律規(guī)定，但是在法規(guī)制定過程中一定要確保它符合《憲法》、符合《人民警察法》要求、符合《治安管理處罰法》《刑事訴訟法》等相關(guān)法律要求。這部法規(guī)出臺后，反響特別好，受到公安部的表揚。

　　沒有直接的上位法依據(jù)，沒有兄弟省市法規(guī)可以參考借鑒。創(chuàng)制性立法最大的特點就是“人無我有”。山西在轉(zhuǎn)型改革時期，迫切需要結(jié)合實際，總結(jié)成功的改革經(jīng)驗，將其以法規(guī)形式固定下來。太原科技大學(xué)法學(xué)院院長郭相宏對企業(yè)投資項目承諾制規(guī)定印象深刻，他認為其中“四個統(tǒng)一”的內(nèi)容，即統(tǒng)一清單告知、統(tǒng)一平臺處理、統(tǒng)一信息共享和統(tǒng)一收費管理，為全國地方立法樹立了一個典范。他說，創(chuàng)制性立法，在保障合法性的前提之下，本身也是一種制度創(chuàng)新，需要有實事求是的精神、勇于開拓的勇氣、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)淖黠L(fēng)。山西近兩年在改革立法方面，探索了很多寶貴的經(jīng)驗，為全國其他省市樹立了榜樣。

　　2018年以來，省十三屆人大及其常委會共制定創(chuàng)制性法規(guī)16件，占到新制定法規(guī)數(shù)的55%。其中轉(zhuǎn)型綜改領(lǐng)域12件，已經(jīng)通過9件。

　　實施性法規(guī)“接地氣”

　　2020年1月18日，《山西省優(yōu)化營商環(huán)境條例》經(jīng)省十三屆人大三次會議審議通過。山西是國務(wù)院公布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》后，第一個對優(yōu)化營商環(huán)境進行地方立法的省份。

　　我省條例共7章59條，雖然是根據(jù)國家法律結(jié)合本地實際，進行細化、量化、具體化的實施性法規(guī)，但仍有很多創(chuàng)新之處。條例從優(yōu)化審批、市場環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法和法制保障等5個方面，對優(yōu)化營商環(huán)境的相關(guān)問題進行了詳細規(guī)范，為山西打造“六最”營商環(huán)境夯實了法治化、規(guī)范化的制度基礎(chǔ)。

　　郭相宏參與了我省條例的起草，他介紹，與其他省市相比，我省條例有很多創(chuàng)新的地方，比如專列一章優(yōu)化審批，明確減少行政審批，法律沒有規(guī)定的一律取消，把審批制改成備案制或者改成登記制，這些都是切實可行的舉措。

　　趙建平說，實施性法規(guī)的立法工作，必須堅持三條原則：第一是不抵觸，和國家上位法必須保持一致;第二是不照搬，因為國家上位法已經(jīng)規(guī)定了，地方在制定實施性法規(guī)的時候，就沒必要把人家辦法上的條文照搬照抄下來;第三是可操作。根據(jù)這三個原則，要做好“減法”和“加法”。做“減法”，就是不搞大而全、小而全，實踐當(dāng)中有什么問題，需要解決什么問題，有幾條就寫幾條;做“加法”，就是可操作，根據(jù)實際情況，在上位法規(guī)定原則的情況下，進行細化、量化、補充完善，讓我們的法規(guī)既能和上位法一致，保持它的合法性，同時又和我們的實際生活相一致，接了地氣。

　　郭相宏表示，法規(guī)的細化和可執(zhí)行，是地方性法規(guī)可操作的一個必然要求。他舉例說，在企業(yè)開證明方面，實踐中存在著大量的重復(fù)證明、反復(fù)證明、循環(huán)證明。我省優(yōu)化營商環(huán)境條例中，就明確規(guī)定有7種情況的證明一律取消。這些規(guī)定大大地減輕了企業(yè)的負擔(dān)，這些細節(jié)體現(xiàn)著法治的腳步。

　　“要讓老百姓切切實實感受到法治的獲得感、幸福感、安全感，享受到這些法律紅利?！辈谭谙姹硎荆瑸榇_保法律法規(guī)的落地，還要加強法律的監(jiān)督實施。特別是要采取加大執(zhí)法檢查力度、加強法規(guī)實施情況報告制度、委托第三方進行立法后評估等舉措。“通過這些措施，我相信法律的紅利一定能夠釋放出來。”

　　成功的改革離不開法治的保駕護航，在法治框架內(nèi)實施的改革，才能夠經(jīng)得起時間與歷史的考驗。圍繞創(chuàng)新驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展條例這個綱，在立法優(yōu)化環(huán)境激發(fā)活力方面，以法治的方式推動“放管服效”改革不斷深入，在一系列法規(guī)的護航下，山西轉(zhuǎn)型綜改已經(jīng)按下了快進鍵，呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢頭。

　　郭相宏說，轉(zhuǎn)型綜改立法本身就是一種制度創(chuàng)新，創(chuàng)新必然就會遇到很多新的問題?！拔覀円詥栴}為導(dǎo)向，在轉(zhuǎn)型綜改的實踐中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，進一步提升在轉(zhuǎn)型綜改方面的立法質(zhì)量，不斷優(yōu)化轉(zhuǎn)型綜改的法治環(huán)境。”

　　本報記者楊文