近年來，隨著地方國庫庫存規(guī)模的快速增長，各級地方政府及相關部門開展地方國庫現(xiàn)金管理的呼聲愈來愈迫切，而部分地區(qū)變相開展地方國庫現(xiàn)金管理的現(xiàn)象也越來越引起關注。當前，既要充分考慮地方政府及相關部門的需求，也要高度重視地方國庫現(xiàn)金管理的風險因素，在制度體系、管理機制以及操作層面，推進地方國庫現(xiàn)金管理的統(tǒng)一規(guī)范。

    一、地方國庫現(xiàn)金管理現(xiàn)狀

    地方國庫庫存規(guī)模越來越大，開展地方國庫現(xiàn)金管理的客觀需求日益強化。隨著多年來各地經(jīng)濟增長不斷加快，地方國庫收入和庫存規(guī)模也快速增長，國庫臨時性閑置庫款持續(xù)增加。同時，隨著財政國庫集中收付改革在各地區(qū)全面推開，原來存放在商業(yè)銀行的一些政府性資金逐步集中到國庫，國庫閑置庫款急劇上升，開展國庫現(xiàn)金管理也是深化國庫集中收付改革的必然選擇。

    地方政府及相關部門積極推動，部分地方采取一些隱蔽或變相的方式開展了國庫現(xiàn)金管理。具體方式包括：依托財政專戶開展現(xiàn)金管理，即將國庫資金滯留或劃撥到財政專戶，通過財政專戶變相開展現(xiàn)金管理；要求當?shù)劂y行對政府重點項目提供優(yōu)惠貸款，并根據(jù)貸款額度及其優(yōu)惠條件，將部分國庫現(xiàn)金分配到相關銀行定期存放；運用國庫現(xiàn)金替政府有關部門提前償還銀行貸款，并由該部門分期償還國庫資金并支付利息等。

    二、地方國庫現(xiàn)金管理的風險因素

    地方國庫現(xiàn)金管理缺乏相應的制度保障和風險防控手段。一是對于地方國庫現(xiàn)金管理目前尚無相應制度規(guī)范，國庫現(xiàn)金運作各參與方及其職責權限、操作運行模式、風險管理等均未有明確規(guī)定。地方國庫現(xiàn)金運作的管理及體制體系尚未形成。二是當前地方政府在開展國庫現(xiàn)金管理時，過于強調資金收益以及其他隱性或連帶效益，而對風險性考慮不足。

    地方國庫現(xiàn)金管理的協(xié)調管理相對更復雜。各地經(jīng)濟發(fā)展情況狀況不均衡，財政部門不僅層級較多，對國庫現(xiàn)金管理的意愿以及具體操作的思路也參差不齊，所在地人民銀行、財政部門針對國庫現(xiàn)金管理的協(xié)調難度更大。

    地方國庫現(xiàn)金管理對貨幣政策實施產(chǎn)生不確定性影響。地方政府及相關部門因過于追求國庫現(xiàn)金管理收益及其他潛在效益而弱化對國庫現(xiàn)金運作規(guī)模及頻率的控制，忽視對貨幣政策的干擾和沖突。雖然單獨一個地區(qū)的地方現(xiàn)金管理規(guī)模較小，但對于全國而言其規(guī)模不容小覷，對貨幣政策影響的不確定性更加明顯。

    地方性金融市場的局限性增大地方國庫現(xiàn)金管理風險。當前，我國地方金融市場區(qū)域發(fā)展不平衡，部分區(qū)域金融市場無法提供相對完善的地方國庫現(xiàn)金管理平臺。地方金融市場產(chǎn)品結構相對單一，金融市場中符合國庫現(xiàn)金管理的操作工具不多，地方國庫現(xiàn)金管理也缺乏熨平國庫支付缺口的資金融通工具。這些因素增大了地方國庫現(xiàn)金管理的風險。

    地方國庫現(xiàn)金管理操作難度更大。地方國庫庫存變化隨機性更強，預測難度更大。而地方國庫庫存相對中央國庫基數(shù)小，一旦發(fā)生國庫應急支付，資金支付缺口占比較大。

    三、改善國庫現(xiàn)金管理的政策建議

    從國家整體利益出發(fā)，勾勒出我國國庫現(xiàn)金管理的目標模式：財政負責、部門協(xié)調的組織架構；國庫單一賬戶體系下的分類管理；依靠采集預測信息的逐日現(xiàn)金流預測機制；設定目標余額并不斷優(yōu)化的庫底資金；以及運用多種投融資工具熨平國庫頭寸的日常管理。

    為實現(xiàn)目標模式，需要更具可操作性的過渡措施：要理順央行與財政部的權責和義務；要設定階段性的目標現(xiàn)金余額，并逐步減??；建立逐日國庫現(xiàn)金流預測機制，不斷提高預測的準確度；以商業(yè)銀行定期存款為主、運用多種工具進行投融資操作。

    一是協(xié)調與貨幣政策的關系。在實現(xiàn)國庫現(xiàn)金管理的目標模式之前，國庫現(xiàn)金管理對貨幣政策的影響有以下兩個途徑：

    其一，國庫現(xiàn)金余額波動對貨幣政策的影響。在央行針對國庫余額變動執(zhí)行公開市場操作以前，政府存款（即國庫現(xiàn)金余額）與基礎貨幣的變動呈反向關系，政府存款的增加（或減少）直接體現(xiàn)為基礎貨幣的收縮（或擴張）。如果沒有設定庫底目標余額，國庫余額的變動會對貨幣政策造成一定的影響。針對庫底余額的變動，應建立現(xiàn)金流預測信息共享機制；針對未來幾年國庫存量的減少，應建立專門的協(xié)商溝通機制。

    其二，國庫現(xiàn)金管理投資操作對貨幣政策的可能影響。國庫資金投入到商業(yè)銀行，其直接的影響是導致商業(yè)銀行體系的存款增加，從而導致商業(yè)銀行的放貸能力增加，最終導致信貸總量的增加。國庫資金從央行轉移到銀行系統(tǒng)或貨幣市場后，國庫資金存量的減少對貨幣政策可能會造成一定的影響。針對國庫現(xiàn)金管理的投資操作，應健全和完善國庫資金投資操作的制度安排，避免影響貨幣市場效率；加強投資品種、期限匹配、交易對手的多樣化，避免過于集中。

    二是設定庫底目標現(xiàn)金余額目標。庫底目標現(xiàn)金余額是指保留在央行國庫單一賬戶中的國庫資金，以應付偶發(fā)的資金需求。

    在一項針對OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）22個成員國的調查顯示，有16個國家設定了庫底目標現(xiàn)金余額，可見設定目標現(xiàn)金余額是各國國庫現(xiàn)金管理的普遍做法。設定適當?shù)膸斓啄繕爽F(xiàn)金余額，既可以確保財政支出的需要，又可以有效地管理國庫現(xiàn)金，減少閑置資金的浪費。

    三是建立國庫現(xiàn)金流量預測體系。國庫現(xiàn)金流預測是進行有效國庫現(xiàn)金管理的必要條件，如果沒有較為準確的現(xiàn)金流預測，就不能有效地進行日常的投融資管理和熨平目標庫底頭寸。要拓展信息溝通渠道，加強與政府預算、稅務及時的信息溝通，全面分析庫款變動原因；要加強國庫現(xiàn)金流量變動與宏觀經(jīng)濟運行規(guī)律分析，研究建立預測數(shù)據(jù)指標體系。

    四是運用多種投融資工具。從各國經(jīng)驗來看，國庫現(xiàn)金投資品種的選擇呈現(xiàn)出多樣化的特征。美國、澳大利亞的國庫現(xiàn)金投資品種主要是商業(yè)銀行的定期存款，英國、法國則主要是貨幣市場工具。應通過市場化的投資手段開展投資操作，以實現(xiàn)滿足財政支出需要、熨平庫底頭寸并賺取投資收益的目的。

    五是形成一支專業(yè)的管理隊伍。隨著我國經(jīng)濟步入新常態(tài)和新預算法的頒布實施，需要前瞻性地預見到國庫現(xiàn)金余額存在增長放緩甚至減少的可能性，具有流動性資產(chǎn)管理特性的國庫現(xiàn)金管理，甚至有逐步演化為短期流動性債務管理的趨勢。因此，形成一支高效穩(wěn)健的國庫現(xiàn)金管理隊伍，日漸重要。

    郭曉紅（作者單位：人行蒲縣支行）